對北極地區的開發不僅僅是北極沿岸國家的“內部事務”，其影響早已超出北極區域，尤其在地球生態環境日趨惡化的情況下，對于北極的開發和保護需要全球各國的共同參與。
據相關資料，北極地區的大陸和島嶼總面積約800萬平方公里，有關大陸和島嶼的領土主權分屬于加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯、瑞典、美國等8個國家。北冰洋海域的面積超過1200萬平方公里，相關海洋權益根據國際法由沿岸國和各國分享。
隨著冰融加速，北極地區所蘊含的商機也逐漸顯現。這些商機主要包括北極航道的通航和商業化運營，北極地區油氣資源、礦產資源的勘探與開發，旅游業的發展，北極海域的漁業捕撈等。北極域內國家逐漸將北極地區的經濟機遇納入到本國的發展戰略之中，推動北極進入“新開發時代”。
應指出的是，對北極地區的開發不僅僅是北極沿岸國家的“內部事務”，其影響早已超出北極區域，尤其在地球生態環境日趨惡化的情況下，對于北極的開發和保護需要全球各國的共同參與。
日益凸顯的北極商機
北極地區快速冰融使得北極航道的開發前景日益廣闊。在此情形下，經過俄羅斯北極地區的東北航道、經過加拿大海域的西北航道以及穿越北極點附近海域的中央航道逐漸開通，這將對全球航運產業的布局產生重要影響，改變全球航運和貿易的格局。
參與利用北極航道蘊含著巨大的經濟價值，是全球主要航運企業都不愿錯過的機會，因此，各大航運企業紛紛試航北極航道。
中遠海運集團的“永盛”輪自2013年首次成功試航北極航道以來，每年都有中國船運公司的船只航行在北極海域，探索中國商船在東北航道的常態化運行。中國中遠海運、德國布魯格航運公司、韓國船務公司、丹麥馬士基航運公司、挪威楚迪航運，以及芬蘭阿克爾，韓國大宇、三星，日本住友等造船公司紛紛加入到北極航道的商業開發與利用之中。
除了航運企業不斷探索北極航線，造船企業還與政府以及他國航運企業進行合作，為政府和航運企業開發北極航道、進行北極科考提供技術和設備，如破冰船。目前，參與北極航道開發的俄羅斯、美國、加拿大、芬蘭等都擁有自己的破冰船。
北極地區還是重要的資源與能源蘊藏地。美國地質調查局在2008年發布的報告認為，北極地區擁有世界上13%未探明儲量的原油和30%未探明儲量的天然氣資源。這使許多大型油氣公司對北極地區的油氣資源趨之若鶩，力圖在北極尤其是資源的開發進程中占得先機。
圍繞油氣資源開發，北極國家大都制定了本國的能源開發政策。埃克森美孚、殼牌、英國石油公司、俄羅斯國家石油公司、俄羅斯國家天然氣公司、挪威國家石油公司、意大利埃尼石油公司、法國道達爾石油公司等國際石油巨頭已將北極油氣資源開發列入戰略發展規劃，并組成戰略聯盟，合作開發北極油氣資源。
此外，北極的漁業資源也不可忽視。隨著氣候變化對北極地區海洋生態系統造成影響，一些魚類將往北遷移。北極海域是大部分北極國家的主要漁業產地，如冰島，漁業是其傳統的經濟支柱產業。
北極旅游同樣有很大的開發潛力。隨著氣候變化和北極航道等資源的開發，對于渴望一覽極地風光的人們而言北極不再“遙不可及”。北極獨特的地理環境孕育著獨特的旅游資源，吸引著人們前去探索。近年來，北極旅游在國際上掀起熱潮。俄羅斯、挪威、芬蘭、冰島等國家都把北極旅游當作旅游經濟的新賣點，一些大型的旅游公司紛紛推出北極旅游項目吸引游客。
各國施策助推北極開發
作為瀕臨北極圈最大的國家，俄羅斯歷來重視對北極的開發。俄羅斯總統普京在2018年3月發表國情咨文表示，俄羅斯的目標是讓北極東北航道成為一條真正全球性的、有競爭力的交通路線。
由于東北航道大部分位于俄羅斯的專屬經濟區之內，航道的開發對俄羅斯的北極地區和遠東地區的發展都非常重要。特別是伴隨著亞馬爾液化天然氣項目的開發，東北航道對俄羅斯的重要性尤為突出，因為該項目的天然氣需要東北航道進行運輸。
為吸引更多的船只使用東北航道，俄羅斯逐漸放松管制，廢除了以前的強制破冰船引航制度，改為通航船只需申請許可證，且可以自由選擇破冰船引航服務。據英國《衛報》報道，俄羅斯目前擁有40艘破冰船。
俄羅斯遠東和北極發展部副部長亞歷山大·克魯季科夫曾表示，未來10年俄將大力發展北極地區石油天然氣產業，積極推進港口城市基礎設施建設，將北極航道打造成有競爭力的海路，到2024年前將該航道年貨運量提升至8000萬噸。
實現美國的能源獨立是特朗普政府上臺后的首要任務之一，美國阿拉斯加北極地區的油氣資源的開發，成了特朗普經濟政策關注的一個重點。
上任之初，特朗普頒布了“美國優先的能源計劃”，明確指出，美國必須充分利用未開發的價值約500億美元的石油和天然氣資源。特朗普隨后簽署“實施美國優先的近海能源戰略”的行政令，主旨就是力圖廢除奧巴馬簽署的“油氣開發禁令”，進而推進美國在阿拉斯加地區的能源開發。
加拿大有39%的國土位于北極圈內，北極的氣候變化給加拿大帶來巨大影響。2019年9月，特魯多政府頒布了新的《加拿大北極與北方政策框架》文件，致力于在2030年建成一個“強大、繁榮和可持續的北極和北方地區”。這一文件將指導加拿大政府2030年前的北極投資和活動。
中國也非常重視北極航道的開發和使用。北極東北航道的開通，可以大大縮短我國與歐洲的海運里程。從上海出發至德國漢堡，使用東北航道的航線比使用蘇伊士運河的傳統航線可縮短2700海里航程；從摩爾曼斯克經由東北航道到上海，可比傳統航線縮短40%的航程，節約16天左右時間以及節省20%的燃油，從而減少了二氧化碳的排放。
自2017年以來，中俄共同建設“冰上絲綢之路”的倡議逐漸從理念落實到行動。2018年1月發布的《中國的北極政策》白皮書再次明確指出，中國愿依托北極航道的開發利用，與各方共建“冰上絲綢之路”。
另外，北冰洋沿岸國的丹麥、挪威等國也相繼提出了自己的北極開發計劃。
開發熱的“冷思考”
面對新一輪的北極開發熱潮，仍應冷靜應對，認識到其中存在的巨大挑戰。
第一，北極地區呈現出的經濟機遇并非唾手可得。以北極航道開發而言，北極航道能否成為有競爭力的航道，除了要看北極冰融的情況，航道風險、相關基礎設施等也是重要的考量因素。海冰減少并不意味著風險的降低，基礎設施不完善也會限制北極航道的使用。以正在興起的北極旅游業為例，如果北極海域的搜索救援、航行規則等措施和相關基礎設施建設不到位，它也難以獲得可持續的發展。
值得一提的是，北極航道在短期內尚無法取代蘇伊士運河等傳統航道，目前通過北方海航道的船只大多數并沒有穿越北極航道，而是將北極地區的港口作為貨物的目的地港口。
第二，北極開發的巨大投入和“看不見的未來”已導致一些北極開發的“先行者”打退堂鼓。盡管北極海域蘊藏著大量油氣資源，但油氣公司在北極海域進行的勘探結果并不理想。2015年9月28日，殼牌石油公司經歷了幾個月未果的勘探后，宣布由于潛在的環境風險、不理想的勘探效果、在北極海域勘探的高成本，以及美國對阿拉斯加海域油氣開發政策的不確定性等，終止在阿拉斯加北極海域的油氣勘探，并且宣布在可預見的未來不會在此海域進行勘探。近年來國際油價持續走低，也進一步減弱了油氣公司在北極海域進行勘探的動力。
第三，環境保護和經濟開發之間的矛盾，是制約北極“開發熱”的重要因素。國際非政府組織海洋保護協會與耐克公司曾在2019年發起一項名為“北極航行公司承諾”的倡議，呼吁簽署成員承諾減少航運溫室氣體排放的行動，承諾不使用北極航道進行貨物運輸。截至目前，已有一些國際知名的零售商和船運公司簽署了暫時不考慮使用北極航道的承諾書。
另外，銀行業的投資是北極地區項目開發資金的重要來源，但由于致力于推進以向低碳經濟轉型為宗旨的“綠色金融”等理念，一些銀行宣布從北極項目撤資。2020年3月，美國富國銀行宣布不再投資北極地區的石油勘探項目，成為繼摩根大通、高盛集團之后，第三家從北極石油勘探項目中退出的金融機構。沒有銀行業的資金支持，北極油氣開發的一些大項目很難繼續下去。
北極爭奪趨激烈
北極開發熱潮涌動，使北極具有了新的戰略意義，北極域內沿海國家為爭奪對北冰洋海底資源的控制，加強了對北冰洋大陸架劃分的“爭奪”。
依據《聯合國海洋法公約》，沿海國對距其海岸線200海的海域擁有專屬經濟區的權限。如果沿海國認為本國自然延伸的大陸架超過200海里，可以向聯合國大陸架界限委員會就本國拓展大陸架的主張提出申請。
俄羅斯早在2001年就針對將北冰洋底的羅蒙諾索夫海嶺和門捷列夫隆起納入俄羅斯的專屬經濟區的問題，向聯合國大陸架界限委員提交申請，后因科學證據不足被駁回。
同為北冰洋沿岸國家的挪威、丹麥以及加拿大也向大陸架界限委員提交過拓展大陸架的申請。美國雖然也屬于北冰洋沿岸國家，但因其未批準《聯合國海洋法公約》而不能據此提交拓展大陸架的申請。
但這并未影響美國加強對北極地區的資源投入和戰略部署。長期以來，北極事務并不在美國政府決策議程中占重要位置，美國甚至被稱為是“不情愿的北極大國”。不過從奧巴馬執政時期，美國逐漸重視北極事務，注重美國在北極國際合作中的地位。特朗普執政以來，尤其在美國將中俄視為戰略競爭對手的新態勢背景下，中國和俄羅斯在北極事務中的合作也被其視為對美國北極地區的“威脅”。
2020年6月，特朗普政府發布破冰船采購計劃的備忘錄，計劃組建新的破冰船隊，以維護美國在極地的國家利益。繼美國海軍、海岸警衛隊之后，美國空軍7月也發布了《美國空軍北極戰略》，以指導空軍在北極地區的行動。另外，美國在格陵蘭設立了領事館，任命資深外交官吉姆·德哈特擔任美國北極事務協調員，專司北極事務。美國在北極事務中持續加大軍事和外交資源投入，顯示了特朗普政府重視“重返北極”的動向。
通往有序的北極治理之路
北極開發熱帶來的影響，早已超出北極區域的范圍，事關國際社會的整體利益。因此，對北極事務的有效治理，需要由包括北極域內國家和北極域外國家在內的北極事務“利益攸關方”共同參與，進行有效應對。
相關國家應基于可持續發展的原則，對北極地區進行有序的開發和利用。
目前，圍繞北極事務已形成了包括全球性、區域性、跨國性的多層次治理體系。在這一體系中，包括主權國家、國際組織、非政府組織、跨國公司，甚至一些科學家群體等，都在北極治理的進程中發揮著不同的作用，有序的北極治理也將是這種“多元主體”共同參與的“多層次”治理模式之間的平衡。
中國2018年發布了《中國的北極政策》白皮書，明確闡釋中國是“近北極國家”與北極事務的“重要利益攸關方”。中國創造性地提出依托北極航道的開發利用，與各方共建“冰上絲綢之路”的倡議。中國的這一倡議是開放性的，也是中國“一帶一路”倡議在北極方向的自然延伸。
這一倡議不僅得到俄羅斯的支持，北歐國家也非常看好“冰上絲綢之路”的前景，并提出要實現本國與“冰上絲綢之路”的對接。
芬蘭在2018年提出修建一條與“一帶一路”相連接的北極鐵路的計劃，打造芬蘭國內的“北極走廊”。冰島力圖成為北極航運的重要中轉站，積極支持“冰上絲綢之路”倡議，并在科研、能源等方面與中國開展了深入的合作。
中國在參與北極事務的進程中“不越位，不缺位”，秉持“尊重、合作、共贏、可持續”的基本原則參與北極事務，既體現了對北極國家以及國際社會基本原則的尊重，也體現了作為一個發展中大國對國際社會的責任擔當。
盡管由于種種原因，北極地區存在“地緣政治回歸”的態勢，但圍繞北極事務的國際合作與治理，才是有效應對北極事務挑戰與實現北極事務善治的必由之路。
（作者系中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授、博導、副院長，山東省泰山學者青年專家）
來源：2020年8月19日出版的《環球》雜志 第17期
