——對日本檢疫“鉆石公主號”的分析
自新冠肺炎疫情爆發以來，防止疫情擴散成為國際社會共同面臨的難題。病毒傳播和防控不分人種與國界，這一點在“鉆石公主號”等國際郵輪上的傳染和防疫方面表現突出。“鉆石公主號”是一艘注冊于英國的國際豪華郵輪，近兩年來在日本、韓國、中國香港地區以及東南亞國家開展海上游覽業務。2020年1月20日，該船自日本橫濱啟航，前往東南亞國家。由于船上報告出現了新冠肺炎感染病例，該船于2月3日提前一天抵達橫濱港口。日本政府對船上出現感染癥狀的人員進行了檢驗，并于2月5日確診了10例感染病例。隨后，日本政府對出現感染癥狀的乘客和船員進行了檢查，將確診者送到岸上的醫院進行隔離和救治，并要求患者的密切接觸者以及全體船員在船上隔離兩周至2月19日。在隔離期間，船上乘客不斷出現感染，一些老年乘客也因為不能下船而導致特效藥短缺，引發廣泛國際關注。在預定的隔離期結束前，美國、加拿大、澳大利亞等國政府提前將船上本國公民中尚未感染且有意愿回國的乘客接回。在2月19日結束預定的隔離期以后，日本政府允許沒有出現感染癥狀的本國國民自主回家。但是，在各國乘客下船后，先后出現了數十起感染確診病例，這使“鉆石公主號”成為新冠肺炎在全球持續擴散的重要流動源頭。
完成檢疫以后，日本國內以及國際輿論對于日本是否應該承擔對“鉆石公主號”的檢疫工作，出現了不同的聲音。東京都知事小池公開表示，“鉆石公主號”在冊屬于英國注冊，按照國際海洋法的規定，船籍國應該承擔檢疫責任。的確，按照《聯合國海洋法公約》的規定，對于航行在公海上的船舶，應該由船籍注冊地國家政府對船舶行使管轄權，旗船國主義原則在確定管轄權歸屬時應該優先適用。這種管轄權是全面的管轄，包括立法管轄、司法管轄以及行政管轄。《聯合國海洋法公約》第94條具體規定了船旗國的義務為，“應對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術及社會事項上的管轄和控制”。
但是，就“鉆石公主號”的情況來說，情況卻有些特殊。首先，旗船國主義設定的情形是在不屬于任何國家的公海上，并不包括屬于一國領海范圍內。其二，盡管《聯合國海洋法公約》并沒有具體規定旗船國對船舶的檢疫義務，對于檢疫事項是否屬于“行政、技術及社會事項”并沒有先例可循。因此，如果確實如日本政府官員所言，新冠肺炎疫情已經在國際公海上發生，那么，旗船國英國以及船長首先應該采取切實的措施，進行檢疫等。但是，由于“鉆石公主號”遠離英國本土，根本無法及時采取檢疫措施。這種情況，如果機械適用旗船國主義原則，將不可避免地發生嚴重的國際人道危機。此種情況下，必須修正旗船國主義原則，以應對“鉆石公主號”的檢疫。
首先，近年來，國際船舶登記中，方便主義盛行，船舶的實際運營與登記分離，客觀上已經大大降低了旗船國主義的管轄效果。“鉆石公主號”雖然登記在英屬維爾京群島，但是實際上其由美國公司運營，主要停靠在東亞區域，而且主要以橫濱為停靠港口。其次，國家主權可以從根本上限制旗船國主義原則。旗船國主義設定的場景是國際公海，而船舶一旦進入本國領海范圍內，那么，該國自然可以基于國家主權對該船舶行使管轄權。在本案中，日本政府允許“鉆石公主號”停泊橫濱港，并且基于國內法對郵輪進行了檢疫、隔離措施。這正是日本政府對“鉆石公主號”行使國內管轄權的體現。最后，國際郵輪與港口的商業安排，也可以限制旗船國主義原則的應用。作為安倍經濟學的重要組成部分，吸引游客、發展旅游觀光業一直是日本政府大力推進的政策。作為島國的日本，一直采取各種措施吸引國際郵輪停靠各個港口。自2018年以來，“鉆石公主號”主要在東亞地區運營，與橫濱港簽訂有港口停靠協議，沒有特別重大的事由，橫濱港沒有理由拒絕“鉆石公主號”停靠。
因此，很難用旗船國主義原則來排除日本對“鉆石公主號”的檢疫管轄。事實上，日本政府根據國內法進行了檢疫。但是，因為日本政府無法確保有充分的場所來安置所有的船上人員，因此決定所有船上人員自2月5日以后，在船上隔離兩周，僅將出現了感染癥狀的人員接下郵輪，進行檢測和治療。但是，這一被動采取的做法，忽略了郵輪密閉的空間可能造成的病毒傳播；也沒有充分考慮郵輪的很多乘客為老年人，往往具有基礎性疾病，屬于新冠病毒的易感人群；特別是，負責檢疫工作的厚生勞動省并沒有對郵輪進行科學、充分檢疫。最初，僅僅對出現了發熱、咳嗽癥狀，以及密切接觸者進行病毒檢測。隨著感染數量不斷增加，在隔離10日之后，才開始擴大檢疫范圍，對所有的年長和患有基礎性疾病的乘客進行檢測。在對“鉆石公主號”進行船內隔離的時候，沒有區分危險區與安全區，沒有嚴格落實禁止船上人員走動的要求。特別是，隔離期間提供服務的船員沒有采取充分的防護措施，不可避免地擴大了傳染。正如美國國家過敏和傳染病研究所（NIAID）所長弗契認為的那樣，“船內感染不斷增加，隔離措施過于松散”，“隔離失敗了”。
“鉆石公主號”搭載的是擁有一國或者多國國籍的公民。按照現代國際法規定，一國政府對本國公民具有屬人管轄權，同時，也對身處海外的國民具有領事保護義務。“鉆石公主號”是一艘豪華國際郵輪，船上的3711名乘客來自56個國家，其中日本人多達1341人，美國乘客也有400多人。從理論上來說，無論是乘客還是船員，其所在國政府都有對其進行領事保護的義務。即由各國政府派駐國外的外交官，與當地政府協商、合作，采取包括撤離在內的各種措施，對本國公民進行保護。在檢疫過程中，如果對船上感染風險評估充分的話，理想的方式是在船內感染進一步擴大以前，及時采取檢測等措施，抓緊分流船上人員，由各國政府及早撤離本國公民。這樣，可以使沒有感染的乘客盡快脫離船上危險的感染環境；同時，可以分擔日本緊缺的醫療資源，對已經感染的乘客及早進行檢測，及早進行充分的治療。
事實上，在隔離期間，一些游客也通過各種社交媒體，要求本國政府采取措施，甚至有美國乘客要求特朗普政府來拯救他們。但由于對傳染狀況和檢疫能力估計不足，日本政府最初并未及時疏散日本乘客下船，也沒有采取有力措施盡快撤離外國乘客。但隨著感染日漸嚴重，船上的400多名美國游客的狀況引起了各國媒體的極大關注。根據日本廣播公司報道，在隔離檢疫的較早階段，日本政府最先與美國政府協商，要求美國政府盡早撤離“鉆石公主號”的美國乘客。但是，特朗普政府經過考慮，否決了單獨撤離的建議，要求美國乘客繼續遵守日本政府作出的船上隔離檢疫14天的決定。但是，在隔離后期，在“鉆石公主號”疫情持續惡化情況下，美國不得不在預定檢疫結束前，匆忙派出兩架由貨機改裝的專機，將滯留在船上的300多名美國乘客接回國內。
“鉆石公主號”的檢疫失敗，除了日本有關部門在檢疫策略、檢疫方法方面存在一系列失誤以外，沒有進行充分的國際合作，遲鈍的撤離決策，也客觀上造成了疫情在船上乃至全球蔓延的后果。在這一方面，恐怕美國、英國等國政府也需要檢討是否采取了有力的措施，履行了保護船上本國公民的義務。總之，檢視“鉆石公主號”檢疫過程，有人批評日本政府的做法總是“后手”。固然，處置“鉆石公主號”是日本乃至世界歷史上從未經歷的事件，沒有先例可循，處理難度極大。但是，在防控疫情期間，中國天津、香港，以及柬埔寨西哈努克港，甚至美國的舊金山，都處理了郵輪停靠和檢疫工作，而且有效地避免了疫情擴大。比較分析每個個案的處理方式、方法，可以發現國際社會在處理豪華郵輪防疫、檢疫方面欠缺有效的協調機制，國際社會需要加強合作，制定有效的國際郵輪檢疫規則體系。
來源：中國社會科學報 作者：丁相順 李惠雯
（作者單位：中國人民大學國家與發展改革研究院）
